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“营改增”:开弓没有回头箭

来源:中国财经报网   |   发布时间:2012-09-04 10:12:45

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  跨入9月份的“大门”,意味着北京的金秋季节开始了。也许并非巧合,同今年的金秋相伴而来的,除了宜人的气候之外,我们还有另一更重要的收获——北京市成为继上海之后的第二个试行“营改增”的城市。

  对于“营改增”的意义,依笔者的观察,迄今为止,人们的认识和理解与其实际蕴含的层面相比,仍有不小的距离。其中,最为重要的一点是,“营改增”绝非一般意义上的税制调整或税制改革举措。事实上,它预示着一场可能涉及整个财税体制以及整个经济社会体制的重大变革的到来。

  不妨先将立刻可以想到的几种情形梳理如下:

  营业税显然是“营改增”两大主角之一。作为现时地方政府掌握的几乎唯一的主体税种,营业税收入大致占到地方政府税收收入的一半以上。随着营业税改征增值税,地方政府所掌握的这几乎唯一的主体税种便进入到中央和地方共享税序列了,地方政府税收收入的一半以上便进入共享税收入范围了。尽管目前可以操用临时性的安排——将原征自营业税地盘、现改征增值税之后的收入原封不动地“还给”地方政府,但是,无论如何,至少在体制上,地方政府的自主财源被“挖掉”了一大块儿。失掉了这一大块儿自主财源的支撑,地方财政收支平衡的基础便被打破了,从而也就有了重建地方主体税种以及地方税体系的必要。鉴于既有税制体系下的各个税种分别已有各自的归属,难有“调换”可能,新的地方主体税种的选择,肯定要涉及“增设新税”或“改制老税”。毋庸赘言,无论是增设新税还是改制老税,都会带动地方税收体系以及整个税收制度体系的重构。

  增值税是“营改增”的另一主角。作为现行税制体系中的第一大税种,在2011年,它的份额本来就已达到41.1%。随着作为第三大税种、所占份额为15.25%的营业税进入增值税框架,倘若不同时推出其他的税制调整措施,增值税的份额便会一下子跃升至56.35%,块头儿就变得更大了。连普通百姓都懂得“不要把鸡蛋同时放进同一个篮子”的理财道理,将如此多的税收收入寄托于增值税一个税种,显然不利于财政风险的控制,甚至会加大既有的财政风险。故而,增值税应当也必须着眼于“扩围不增(份)额”——“营改增”的推进不致带来增值税份额的不适当扩大。除此之外,现行增值税税制,毕竟是立足于一般流转税领域并行两个一般流转税税种的现实,而且,专门着眼于为制造业量身打造的。随着适用于服务业的营业税进入增值税框架,就不能不对制造业和服务业的运行特点做通盘考虑,就不能不重新洗牌——将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接,在两者融为一体的条件下重启增值税制度安排。上述的两个方面,都需要启动增值税税制自身的调整。而且,由于涉及税制设计所植根的产业或行业基础,这种调整并非是一般化的,而可能是根本性的。因而,在某种程度上,它具有重构的意义。

  现行财政体制名曰“分税制”,其实,纳入分税视野的,主要是两种(类)税:增值税75∶25分成,所得税60∶40分成。这样的分成比例,当然是建立在现行税制体系基础上的。这样的分税操作,当然也是建立在国家税务局和地方税务局分设并分别征收各自税种基础上的。一旦营业税不再是地方政府的主体税种,一旦增值税不再是原来意义上的增值税格局,一旦国、地税各自征管的范围被打破了,脱离了现行税制体系和征管制度的分税制,也就如同断了线的风筝,其基础便会随之动摇,也就有了重构的前提和必要。与之相对应,所谓“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的分税制原则,也就有了重新审视并布局的前提和必要。以此为基础,以中央转移支付为代表的现行财政体制的平衡器,也就有了在制度上和操作上重新讨论并设计的前提和必要。以国、地税分设为特点的现行税收征管格局,也就有了重新考量并调整的前提和必要。于是,整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系,也就有了重新界定并规范的前提和必要。

  “营改增”可能带来的变革,显然不止于这些。将这些例举到的以及没有例举到的事项一一纳入视野,可以认定的一个基本事实是:开弓没有回头箭!打个可能不十分恰当的比方,“营改增”就如同潘多拉的盒子,一旦被打开,它完全可能成为引发一场新的重大财税体制改革以及重大经济社会体制改革的导火索。

  如果说始自今年1月的上海“营改增”试点只是在预热,那么,随着试点范围扩展至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳等10个省市,进而在全国推开,我们将迎来新一轮适应建设成熟的社会主义市场经济所需要的财税体制改革。而且,其影响的规模和深度,可能不亚于1994年的那一场财税体制改革。这或许正是“营改增”的魅力所在。