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地方财政压力并非缘于分税制

来源:中国财经报网   |   发布时间:2012-10-18 10:57:45

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  今年以来,我国经济增长继续放缓,下行压力依然较大,财政收入增幅明显回落,财政收支矛盾比较突出。值得注意的是,在分析上述现象时,有人认为一些地方出现的财政困难为分税制财政体制所致。那么,分税制是不是造成当前地方财政困难的主要原因?如何看待分税制?记者就此采访了国内有关专家。

  分税制财政体制适合我国国情

  财政部财政科学研究所副所长白景明说,财政体制是政府间财政关系的总和,包括收入划分、支出责任划分、转移支付体系等。实行分税制财政体制适合我国国情,也符合市场经济和公共管理的一般规律。将地方财政困难的主要原因归结为财政体制,不论从理论还是从实践上看都是不对的。

  白景明认为,市场经济是资源流动、要素流动,而形成统一的市场,分级财政体制是适合的;公共管理的一般规律是要分层管理,公共产品的决策在于中央政府决策和调控,地方政府是具体提供公共服务的,分税制财政体制适合这样的分工。同时,在市场经济体制下,需要按照收入的内在属性,将税基流动性较强、地区间分布不均衡、收入变化具有周期性或波动性,以及税负易转嫁的税种划为中央收入。如烟酒类等商品的消费税,宏观调控功能较强,留给地方不仅难以实现公平,而且会产生逆向调节。再如企业所得税,企业所得税与宏观经济景气相关,波动性较强,特别是随着总部经济的发展,投资多元化与企业兼并重组的常态化,税源容易在地区间转移,造成地区间苦乐不均。因此,中央适度集中这些收入,既符合税种属性也有利于宏观调控。

  分税制改革促进区域协调发展

  中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,从分税制改革两年后的1996年开始,我国财政收入、财政支出均进入了高增长期。此项改革激励了地方政府通过发展地方经济来增加财政收入的积极性,中央政府也由此集中了更多的财力。分税制改革扭转了中央收入比重下滑势头,1994年当年中央财政收入占全国财政收入的比重由改革前1993年的22%提高到55.7%,此后基本保持稳定,在50%左右波动,2011年为49.4%。

  中央财政增加的收入主要用于对地方税收返还和转移支付,形成地方财政收入来源,并由地方安排财政支出。以2011年为例,全国公共财政收入10.39万亿元,其中,中央收入5.13万亿元,占全国财政收入49.4%;地方收入5.26万亿元,占全国财政收入50.6%。中央收入5.13万亿元中,有3.99万亿元通过税收返还和转移支付给地方,即2011年中央按照分税制体制规定取得的收入有近80%转移给地方。

  同时,中央对地方的转移支付主要向财力薄弱的中西部地区倾斜,有力地推动了区域间基本公共服务均等化。据了解,2011年,按照总人口计算的人均公共财政收入,如果以东部地区为100,在中央转移支付之前,中部、西部地区依次仅为40和48;通过中央转移支付实施再分配后,中部、西部地区人均财政支出分别达到73和97。如果不考虑各地支出成本差异因素,西部地区财政支出水平已经接近东部,中部地区财政支出水平也得到大幅度提升。

  王雍君说,分税制改革还有一项重大的意义,那就是“分税规则”的改变。改革前,企业隶属关系是主导各级政府分税的主流规则。这一规则由来已久且影响深远,正是分税制改革将属地规则引入其中,从而逐步取代了隶属关系规则。

  当前财政压力是发展中的问题

  财政收支矛盾贯穿财政运行的全过程。近年来,在经济平稳较快发展的基础上,财政收入增长较快。然而,我国还处在社会主义初级阶段,人口多,底子薄,这一国情决定了我国人均财政收入和支出水平很低,财政收支矛盾较为突出。这种矛盾既是财政发展过程中的问题,也只能通过推动财政发展改革予以解决。

  “从地方角度看,既要支持经济发展,又要促进民生改善,需要大量资金,确实存在一定的支出压力。其原因有二:一是我国正处于社会公共福利体系再构造时期,处于基本公共服务‘扩围提标’的过程;二是经济增长收入的有限性逐步凸显,跟支出需求不对称。”白景明说。

  据了解,为了促进县域经济社会发展和改善民生,财政部2010年研究制定了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》,明确提出以实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”为主要目标,全面推进县级基本财力保障机制建设。2010—2012年分别下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元、775亿元、1075亿元。

  白景明表示,应在保持基本框架不动的前提下,进一步改革完善分税制财政体制。一是在清晰界定政府与市场作用边界的基础上,合理界定政府间事权和支出责任,适当上收受益范围较广、体现社会公正、外溢性较强以及适合中央管理的事权,并由中央机构直接组织实施。二是根据税种属性,配合税制改革,进一步理顺中央与地方收入划分,推动全国统一市场形成,促进经济发展方式转变。三是继续规范转移支付制度,优化转移支付结构,清理整合专项转移支付,提高中央对地方均衡性转移支付的规模和比重,完善转移支付办法,不断提高基层政府基本财力保障水平。