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财政资金“以一当十”,助力供给侧结构性改革 ——推行财政性涉企资金基金化改革的河南探索

来源:办公室   |   发布时间:2016-01-29 17:37:24

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    党的十八届三中全会提出,积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置。十八届五中全会强调,发挥财政资金撬动功能,创新融资方式。根据中央关于深化财税体制改革的总体要求,2015年以来,我省将财政性涉企资金基金化改革作为财政资金管理的一项制度性变革,按照“政府引导、社会参与、专业管理、市场运作”的原则,采取“直接变间接、无偿变有偿、资金变基金”的方式,积极推进财政性涉企资金基金化改革,以市场化运作模式,整合产业扶持类财政性涉企专项资金,引导和扩大社会投资,带动相关产业发展。截至目前,我省共成立了8支省级财政性涉企资金改革基金,总规模达210.2亿元,其中财政出资42.5亿元,带动社会投资167.7亿元,基本构建了覆盖各个环节的基金支持体系,极大地发挥了财政资金的杠杆撬动效应,为推动实施供给侧结构性改革作出了探索。   

    我省财政性涉企资金基金化改革工作也受到了国家有关方面高度肯定。国务院发展研究中心资深研究员孟春认为,河南涉企资金基金化改革定位准确,思路清晰,实事求是,紧密结合了河南省由经济大省向经济强省加快发展这一实际,不仅有效解决了过去资金不能完全落实到项目的很多问题,也放大了财政资金的乘数效应,有很多经验值得总结和学习借鉴。   

    近日,省财政厅、省工信委公布了《河南省中小企业发展基金实施方案》,该基金由省财政出资10亿元,其余90亿元由中原银行募集,釆用股权投资、债权投资、股债结合的综合投资模式,重点投向省内工业、农业、科技、教育、文化等领域,支持在产品、技术、渠道等方面拥有核心竞争力的初创期、成长期中小企业。   

    至此,2015年以来,我省共批准设立了8支省级财政性涉企资金改革基金,总规模达210.2亿元,其中财政出资42.5亿元,带动社会投资167.7亿元,分别为先进制造业集群培育基金(30亿元)、现代农业发展基金(4.2亿元)、科技创新风险投资基金(5亿元)、文化产业发展基金(6亿元)、农业综合开发股权投资基金(3亿元)、PPP开发性基金(50亿元)、互联网+产业发展基金(12亿元)、中小企业发展基金(100亿元)。   

    8支涉企资金改革基金设立的背景何在,有什么作用和优势?我省涉企资金基金化改革是如何推进的,有哪些模式和经验?连日来,记者走访了牵头负责基金化改革工作、代表省政府履行出资人职责的河南省财政厅,省级涉企资金基金化改革财政资金的主要受托管理机构——河南省农业综合开发公司(农开公司),具体运作单位——河南农开产业基金投资有限责任公司(农开基金),以及有关行业主管部门、金融机构和受益企业等各方代表,为您打探其中的奥秘。   

    从拨款到投资,基金化运作使财政资金分配方式、投入方式发生重大变革   

    虽然获得一批数额较大的意向订单,但郑州大河智信科技股份公司创办人、郑州大学副教授赵华东博士一度焦虑不已。为啥?缺流动资金,款不好贷,利息还高!不过,现在赵博士的眉头舒展了下来,去年刚刚成立的中原科创风险投资基金已经向大河智信先期投资1000万元了!   

    由省财政厅、省科技厅、中原证券共同发起设立的中原科创风险投资基金,其投资对象正是像大河智信这样的初创期、种子期科技创新型小微企业。涉企资金基金化改革,正成为我省大众创业、万众创新的重要支撑。   

    财政资金是支持经济发展的重要力量,特别是在基础设施建设、产业结构调整中发挥着重要作用。然而,长期以来,财政性涉企专项资金的分配主要是通过企业申请、政府主管部门和专家委员会审批的方式进行。由于申请企业数量众多,政府和专家无法对所有企业进行详细了解,造成资金投入精准性不高,效果不明显。同时,支持的企业数量众多,财政资金总量有限,使用分散,大大制约了财政资金带动效应的发挥。如何使财政资金的使用更加有效、投入更加直接、带动更加明显,财政部门一直在努力探索。   

    让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用——十八届三中全会的决定为财税改革包括财政专项资金的改革指明了方向。十八届五中全会也进一步强调,发挥财政资金撬动功能,创新融资方式。根据中央关于深化财税体制改革的总体要求,省财政厅及时报请省政府出台了《关于深化财税体制改革的指导意见》、《关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》和相关方案,明确提出创新财政资金分配方式,充分发挥财政资金的杠杆和引导作用,实现政府作用与市场作用有机结合,建立符合现代财政制度要求的扶持产业发展长效机制。推进财政性涉企资金基金化改革,成为一种适时之举。   

    “当前,我国经济发展进入新常态,在‘三期叠加’的背景下,随着国内外有效需求下降,部分行业产能过剩,企业经营困难加剧,经济结构矛盾突出,财政收支压力加大,进一步深化财税改革,创新财政‘花钱’方式势在必行。”河南省财政厅厅长朱焕然说。推行财政性涉企资金基金化改革,是当前实施供给侧结构性改革、支持实体经济发展、促进产业迈向中高端的重要举措,也是转变政府职能,提升财政治理能力与效率的重要制度性创新。   

    财政性涉企资金基金化改革可以一举多得,多方共赢,助推供给侧结构性改革   

    实行财政性涉企资金基金化改革,可以以市场为导向,以效率为根本,借助市场的力量放大财政资金倍数,将更多资本投入到优质企业,帮助企业做大做强,使政策目标与社会资本盈利目标趋向一致,实现多方共赢。   

    具体而言,基金化改革的优势之一:有利于发挥财政资金的杠杆放大作用,撬动更多的社会资本参与企业投资。财政性涉企资金基金化改革将财政资金作为引导资金,带动一定比例的社会资本共同投放到经济社会发展的关键领域与薄弱环节,可以有效放大财政资金的乘数效应,实现积极财政政策更加精准发力。像中小企业发展基金,就由财政出资10亿元,带动中原银行出资90亿元,真正实现了财政资金“以一当十”的效果。     

    优势之二:有利于充分发挥财政资金引导作用,弥补市场失灵,实现政府意图。例如,作为基础行业、传统行业的农业,由于投资大、周期长、收益低等原因,社会资本的参与热情不高,资本流入较少,面临着企业募资难等问题,这样就会严重影响农业现代化发展和产业升级。通过设立专门的农业类基金如农业综合开发股权投资基金和现代农业发展基金,就可以定向引导资金进入农业产业,发现并支持一批优秀的现代化农业企业,促进行业发展。据介绍,目前,以1∶2放大,由财政出资1.4亿元,募集2.8亿元社会资本形成共计4.2亿元的现代农业发展基金,正准备为河南金豆子蔬菜食品有限公司等我省6家企业进行投资,这6家企业与其带动的合作社、家庭农场、农户等新型农业生产经营主体的交易额超过4亿元。   

    优势之三:有利于提高财政资金的使用效率。基金通过市场化运作、专业化管理,可以利用其基金化管理团队的专业知识和运作能力,筛选出技术先进、具备良好发展前景的项目企业,从而利用市场的手段推动结构化改革和产业升级,提高资金投放的精准性,也改变了以往政府投资外行指导内行的弊端。经过管理团队多轮筛选出的优秀企业,还可以从资本市场拿到更多的资金,发挥了财政资金的引导作用,集中力量办大事。    

    优势之四:有利于提高财政资金使用透明度和公正性。财政性涉企资金基金化改革,彻底改变了资金行政性分配的方式,政府不再审批具体项目,符合国家关于简政放权、放管结合、强化服务的要求,有助于减少对微观经济主体的直接干预,减少权力寻租空间,祛除滋生腐败的土壤。财政资金的有偿使用、到期退出,也有助于公平竞争。同时,追求资金安全和收益的社会资本也必然会在运营过程中对基金投资方向、投资金额、投资协议、退出方案等加强监督,以确保基金的保值增值,这样就实现了多方共管和相互监督。   

    优势之五:有利于扶持企业发展,支持实体经济。财政性涉企资金基金化改革,改变了以往企业只能依靠银行贷款进行融资,融资渠道单一、贷款期限较短、审批过程繁琐、抵押要求严格、债务利息压力较大的状况。基金的投资,更加关注企业未来的发展,通过较长期的股权投资,与企业共同成长,分享未来的增值收益。涉企资金基金化改革的市场化运作,有利于资金优先投入到经济效益高、发展前景好的企业,产能过剩、技术落后、污染严重的企业将逐步被淘汰,从而在资本层面推进供给侧结构性改革,用增量改革促存量调整。   

    优势之六:有利于社会资本拓展投资领域,实现保值增值。在目前经济形势严峻的情况下,股市下行,货币贬值,投资风险加大,社会资本也面临着资产荒、投资难问题,大量的民间资本没有渠道进行投资,只能存放在银行。金融机构同时面临着互联网金融、移动支付等新兴行业的竞争压力,也在不断寻求突破。政府设立的引导基金,为社会资金的投资指明了方向,调动了社会资本的积极性;社会资本通过专业投资团队管理,使得投资资金保值增值,从而让社会资本也能够分享基金化改革的益。   

    坚持问题导向,大胆探索创新,确保改革政策落地实施   

    财政性涉企资金基金化改革是一项新生事物,如何科学推进,确保改革政策落地实施?在实践中,我省逐步探索出了自己的路子。   

    探索之一:整体谋划,稳步推进,科学进行顶层设计。按照中央和省委关于全面深化财政体制改革的总体部署,2015年,省政府就推进财政性涉企基金化改革提出了总体要求,明确了改革重点和产业发展基金的运作模式,并及时出台《省级财政性涉企资金基金化改革试点方案》,明确由财政部门牵头负责改革工作,代表政府履行出资人职责,确定基金规模、基金类别及基金管理方式,从而为我省财政性资金基金化改革指明了方向。   

    探索之二:搭建平台,夯实基础,形成改革支撑。如何将省委、省政府的改革意图落到实处?如何满足政府设立基金的行业导向和经济意图,保证财政资金的引导效应、放大效应和投资效果?没有好的载体平台,再好的梦想都是空谈。坚持问题导向,经多方筛选,大部分基金确定由具有丰富市场运作经验和渠道资源的国有独资政策性投资机构——河南省农业综合开发公司作为财政资金的受托管理机构。为做好受托管理工作,河南省农业综合开发公司,一方面指定其全资子公司河南农开产业基金投资有限责任公司,作为基金化运作平台,另一方面,与社会资本共同设立河南中原联创投资基金管理有限公司,并市场化招聘总经理,作为专业基金管理机构,从而在操作层面建立了财政性资金基金化的运作平台,确保政府引导基金的运行投资既符合政府意图,又能最大限度发挥市场作用。

    探索之三:创新募资模式,吸引社会资本。能否成功募集社会资本是基金化改革的关键,也是最大的难点。例如,先进制造业基金首期规模30亿元,其中省财政出资10亿元,需要募集社会资本20亿元。如此大规模的社会资金非公开募集,对于基金管理团队提出了很高的要求。如果仅仅依靠高净值个人或者相关企业出资人,募集周期将会很长,财政资金投放进度也会受到影响。为加快资金募集进度,经多方探讨和研究,农开基金把目光瞄准了规范的、有改革意愿的金融机构,作为政府与社会资本融合的重要合作对象,经过多轮艰苦细致的洽谈沟通,最终与包括中原银行、民生银行、交通银行在内的多家社会资本方达成一致。值得一提的是,在基金的设立方面,我省根据不同出资人的情况,在法律法规范围内灵活采取了不同的基金架构,基金的组建采用有限合伙制和契约制等多种形式,通过签署合伙协议、联合投资协议募集资金,促进社会资本与政府资金有机融合,社会资本既可以降低成本,加快决策效率,又能快速将资金引入实体企业。   

    探索之四:采用子基金方式,引导地方政府推进基金化改革,进一步放大基金规模。为充分发挥财政资金的杠杆效应并更好地与企业对接,我省涉企资金基金改革采用了设立子基金的方式进行投资。目前,一方面,农开基金以公开选择的方式引入专业从事农业投资的管理团队——宁波谷旺投资管理有限公司,设立了1.11亿元的河南金恩谷旺投资基金,实现了农业综合开发股权投资基金二次放大。另一方面,与洛阳、周口、焦作等地签署了合作框架协议。如农开基金与某地方政府拟设立的子基金,由母基金出资5000万元,地方政府和社会资本出资2亿元,地方基金的总规模一下子就达到了2.5亿元,这样不但引导地方政府推进基金化改革,放大了基金规模,同时通过与更加熟悉企业发展情况的地方政府合作,更有利于和企业加强沟通,促进项目落地实施。   

    探索之五:统筹兼顾政府支持意图和市场化运作需求,有效平衡各方关系。如何平衡政府引导与其他出资人及基金管理公司的利益关系,做到既有效引导,又不干预基金自主甄选项目,是基金化改革的又一关键。为此,省政府首先从政策层面上明确了各方职责,财政和行业主管部门负责研究确定基金规模、支持方向和管理方式等,专业管理团队负责自主筛选项目,从而划清了各方边界。其次,为解决财政资金扶持引导的政策性和社会资本逐利性之间的矛盾,我省对基金实行分层分类别运作。像现代农业发展基金,政府引导支持的方向是奶业工程项目、新型农业经营主体和农业产业龙头企业,但社会资本的投资热情显然不高。针对这种情况,基金采用了对企业分类别分层次进行投资的方式,并对不同类别的企业划分了不同的考核标准,从而既保证了对政府支持行业的投资,又保证了社会出资人的利益。   

    探索之六:为被投资企业提供增值服务,提高行业竞争力。农开公司依托中原联创的专业管理团队,调动农开公司的整体平台资源,如产投公司、高科技创投公司、农开担保、小贷公司等,与项目企业进行对接,帮助企业完善自身治理结构和财务制度,与中原证券、民生银行、股权交易中心等机构进行合作,拓展资本市场,并通过合作公司东方博融为企业提供战略咨询,帮助企业厘清发展思路,改变了以往资金“只投不管”的现象,有效促进了企业发展和基金保值增值,彰显了市场化基金管理机构的专业优势。   

   “坚持问题导向和改革创新,我们初步厘出了财政性涉企资金基金化改革的一些思路,探索出了符合河南省情的操作模式。”河南省农业综合开发公司党委书记、董事长郑献锋说,“作为一项新生事物,基金化改革需我们在实践中不断探索,不断创新,不断完善。”   

    创新财政投入方式、深化财税体制改革是一项长期任务,财政性涉企资金基金化改革任重道远   

     从省政府出台《关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》,到8支涉企资金改革基金的组建完成,毫无疑问,各类基金呈爆发式增长的2015年堪称我省涉企资金基金化改革的元年。经过艰辛的探索努力,财政性资金基金化的市场运作优势已经初步得到了良好体现,产生了良好的经济社会效益,我省推行涉企资金基金化改革的探索应该说初战告捷。   

     随着财税体制改革的深化,如何引导全社会充分认识财政性涉企资金基金化改革的重要意义,准确把握我省基金化改革的发展现状及改革思路,进一步完善相关举措,促进基金发挥更大作用,成为摆在决策者和操作者面前的又一课题。例如,政府如何调节市场失灵?财政资金在调节市场的过程中如何进退有度?如何划清政府和市场的边界,保证政府既不缺位也不越位?如何界定清楚基金的边界,防止基金设立泛化,一哄而起,跑马圈地?基金管理制度如何跟上形势需要?如何对基金管理机构进行有效激励和约束,防范管理机构的道德风险?怎样充分调动各有关部门的积极性,进一步拓展基金化改革的范围,形成上下联动的良好局面?   

     采访中,就切实把握政策性导向、市场化运作、专业化管理的基本原则,促进涉企资金基金化改革健康发展,财政、金融以及基金化改革操作部门等有关方面的同志也提出了不少建设性的意见建议,包括:根据当地资本市场发育程度和产业发展实际,科学谋划涉企资金基金化改革工作,确定发展目标和规模结构,同一领域原则上只能设立1支基金,防止重复设立造成资金碎片化;科学界定投资领域,突出基金投资重点,紧紧围绕支持实体经济这条主线,提高供给体系的质量和效率,助力供给侧结构性改革;构建规范的政府引导基金治理结构,通过规范的运行机制来引导基金投向,防止偏离政策目标,实现政策导向;创新引导方式,财政适度让利,统筹社会资本,进一步完善政策,推动基金化改革落到实处,避免改革文件空转,等等。   

    “适应、把握、引领经济发展新常态,我们必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,创新财政资金使用分配机制,充分发挥市场作用,引导带动金融资本和社会资本投入经济社会发展。”省财政厅厅长朱焕然表示,2016年,我省将进一步深化财税体制改革,创新财政投入方式,提高财政资金使用效益,完善政府投资基金体系,将涉企资金基金化改革引向深入,提高供给体系质量和效率,使其成为支撑中原崛起河南振兴富民强省的新业态、新模式、新动力。